As finanças públicas dos estados e municípios já apresentavam deterioração muito antes da Covid-19. E agora, quais são os principais desafios a serem enfrentados pelos governadores e prefeitos durante a pandemia?
O Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais[1] (BFES)[2] de 2020, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) foi elaborado durante os impactos econômicos da pandemia da Covid-19. Com isso, até o momento de sua publicação, o BFES trouxe poucos ou quase nenhum reflexo, dos efeitos da pandemia na situação fiscal dos Entes Subnacionais. Porém, os impactos da pandemia na economia durante o ano de 2020, como a frustração de receitas estaduais e municipais e a elevação das despesas de saúde e assistência social, sinalizam importantes preocupações conjunturais em 2021.
Em 2020, por meio da Lei Complementar nº 178, de 27 de maio de 2020[3], que estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento à Covid-19, a União transferiu em forma de auxílio financeiro aos Entes Subnacionais, o valor total de R$ 60 bilhões, para aplicação em ações de saúde, assistência social e para a cobertura das perdas de ICMS e ISS em decorrência da pandemia[4].
Porém, mesmo antes do surgimento da pandemia, muitos estados e municípios estavam passando por dificuldades em suas finanças. No caso dos estados, mesmo que em 2019 o agregado das receitas primárias estaduais tenham sido superiores ao agregado das despesas primárias estaduais, o que possibilitou superávit primário pela primeira vez desde 2016 (ano da primeira publicação do BFES), muitos estados apresentaram dificuldades na obtenção de operações de crédito[5], para cobertura da sua Necessidade de Financiamento (NF).
Para compreender como se obtém a NF e a importância das operações de crédito para sua cobertura, é necessário entender o que são os resultados primários. Os resultados primários são obtidos pela diferença entre receitas primárias e as despesas primárias. As receitas primárias são formadas pelas receitas tributárias e pelas transferências governamentais, desconsiderando as receitas financeiras (juros recebidos). As despesas primárias são formadas pelas despesas sem considerar as despesas financeiras (despesa com juros). O superávit primário ocorre quando as receitas primárias são superiores às despesas primárias, enquanto que o déficit primário, surge quando as despesas primárias são superiores às receitas primárias.
A NF é calculada pelo somatório do déficit primário e as despesas financeiras líquidas (saldo resultante entre as despesas de juros menos as receitas com juros). As principais formas de financiamento para cobertura da NF dos Entes Subnacionais são a alienação de bens[6] e as operações de crédito. Na ausência dessas fontes de financiamento, não é possível a cobertura da NF, o que força os estados a postergarem os pagamentos dos fornecedores, uma vez que estados e municípios não emitem títulos da dívida pública.
Ao mesmo tempo que possuem cada vez menos bens para alienação, os Entes Subnacionais também têm encontrado dificuldades para realização de contratação de empréstimos e financiamentos, em decorrência de regras que limitam as operações de crédito. As operações de crédito realizadas pelos estados chegaram ao mais baixo patamar em 2019, em decorrência das novas regulamentações de limites impostas pela STN[7].
A STN permitiu maiores possibilidades de endividamento para estados e municípios com menor nível de endividamento, em detrimento daqueles com maior nível de endividamento, como é o caso de Estados como Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e São Paulo; e capitais como São Paulo, Rio de Janeiro, Florianópolis, Manaus e Belém. Estas medidas resultam na impossibilidade de contratação de empréstimos e financiamentos pelos entes que apresentam problemas financeiros mais significativos.
Além do endividamento, outros critérios criaram barreiras para que estados e municípios, acessem financiamentos e empréstimos, em decorrência dos seus baixos índices de Capacidade de Pagamentos (CAPAG). O índice de CAPAG é dado pela análise do nível de endividamento, da capacidade de poupança e da liquidez dos Entes, e serve para avaliar se os Entes Subnacionais poderão ou não realizar operações de crédito com aval da União[8], reduzindo assim, a possibilidade de cobertura de suas respectivas NF.
Assim, devido à baixa capacidade de endividamento, um dos principais desafios enfrentados pelos governadores e prefeitos é preparar-se antecipadamente, para a redução de despesas no pós-pandemia, em decorrência do aumento extraordinário com as despesas em assistência social e saúde. Combinada com a redução de despesas há a necessidade de aumento da arrecadação, sem elevar a carga tributária estadual e municipal. Para tanto, será necessária maior força de fiscalização, por meio da implementação de tecnologia, voltada ao aumento da eficiência tributária. Além disso, os estados e municípios precisarão enfrentar as consequências das novas regras do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB)[9], que mesmo tendo aspectos meritórios, irão reduzir ainda mais a disponibilidade financeiras de muitos Entes Subnacionais.
Também caberá aos governadores e prefeitos, agilidade na viabilização junto das assembleias legislativas e câmaras de vereadores, da adaptação de suas previdências, conforme a Reforma da Previdência Federal[10], além de implementar em seus âmbitos, regimes de previdência complementar até o mês de novembro de 2021. Essa adaptação busca adequar as alíquotas dos regimes de previdência estadual e municipal às alíquotas de nível federal, possibilitando que haja maior fôlego financeiro, para estados e municípios, diante dos seus elevados gastos previdenciários. Isso irá garantir não só a previdência de seus servidores, mas também a manutenção das políticas públicas para toda a população.
Neste sentido, aparece como alternativa de recuperação fiscal para os estados e municípios, o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal e o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal, conjunto de medidas conhecidas como Plano Mansueto[11]. O Plano Mansueto tem como objetivo estabelecer um conjunto de metas e compromissos pactuados entre a União os Entes Subnacionais, para promover o equilíbrio fiscal e a melhoria das respectivas CAPAGs.
Para tanto, os estados ou municípios que desejarem aderir ao Plano, deverão estar sujeitos à determinados pré-requisitos. Dentre os pré-requisitos exigidos, os Entes Subnacionais deverão adotar medidas para a concessão, liquidação ou extinção de empresas públicas ou de economia mista, como a prestação de serviços de saneamento; a adoção de regime próprio de previdência social e de previdência complementar; reduzir em pelo menos 20% os benefícios fiscais ou financeiros fiscais, que decorram renúncia de receita; o alinhamento dos regimes jurídicos de servidores públicos estaduais e municipais aos regimes da União, para redução de benefícios ou vantagens; instituir regras e mecanismos de limitação do crescimento das despesas primárias à variação do IPCA[12]; realizar leilões de pagamento, para quitação de obrigações inscritas em restos à pagar ou inadimplidas, e a autorização para pagamento parcelado destas obrigações; e a adoção da gestão financeira centralizada no âmbito do poder executivo de cada ente, para melhor gestão dos resultados financeiros.
Finalmente, a Emenda Constitucional 109, de 15 de março de 2021[13], que possibilitou a concessão de um novo auxílio emergencial, criou também novas medidas de ajuste fiscal. Dentre essas medidas destacam-se a limitação nos gastos com o grupo de despesa de pessoal e a não criação de fundos públicos, reduzindo assim a inflexibilidade de uso dos recursos públicos. Ainda, possibilitou o uso do superávit financeiro (superávit financeiro é apurado no balanço patrimonial pela diferença entre ativo e passivo financeiro), dos fundos públicos existentes, para uso exclusivo na amortização da dívida pública. A Emenda Constitucional, envolve a desvinculação do superávit de todos os fundos, exceto àqueles voltados ao financiamento da manutenção e desenvolvimento do ensino; de ações e serviços públicos de saúde; fomento e desenvolvimento regionais; e para realização de atividades da administração tributária.
Mesmo que as soluções para os desafios técnicos possam ser sinalizadas com clareza, em termos práticos, a aplicação de tais soluções exigem mais do que pessoal com elevado nível técnico, mas também, exigirá vontade política dos gestores públicos. Os desafios políticos são muitos e irão demandar muito diálogo entre os poderes executivos e legislativos nos estados e municípios.
Como se sabe, os recursos são escassos e as necessidades ilimitadas, ainda mais diante das complexas relações que existem na gestão púbica e política brasileira. As dificuldades em aplicar uma responsável gestão financeira, entram em conflito com importantes e até legítimos interesses de manutenção de gastos públicos, ainda mais no momento da incidência de uma crise sanitária e econômica, com grande relevância histórica e ainda, infelizmente, sem data para acabar.
[1] Os Entes Subnacionais são os entes que formam a divisão político-administrativa do Brasil. Dentre eles estão os Estados Federados, o Distrito Federal e os municípios, de acordo com a redação do artigo 18, da Constituição Federal.
[2] Os dados e informações utilizados para a elaboração do artigo foram extraídos de: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Boletim dos Entes Subnacionais. Disponível em < https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/boletim-de-financas-dos-entes-subnacionais/2020/114?ano_selecionado=2020> Acesso em: 20. 02. 2021.
[3] Para ver as regras na distribuição dos recursos, ver: DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO. Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020. Disponível em < https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-complementar-n-173-de-27-de-maio-de-2020-258915168> Acesso em: 03. 03. 2021.
[4] As perdas foram estimadas com base nos meses de duração da pandemia em 2020, apuradas por meio da comparação das receitas realizadas dos mesmos meses de 2019. O ICMS (Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) em nível estadual e o ISS ou ISSQN (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza), em nível municipal. Ver: CÂMARA DOS DEPUTADOS. Estudo Técnico nº 24/2020. Disponível em <https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2020/est-00782-2020-estudo-tecnico-24_2020-lc-173-subst-plp-149_04_08/view> Acesso em: 03. 03. 2021.
[5] As operações de crédito são a contratação de empréstimos ou financiamentos, para o financiamento políticas públicas, podendo ter origem interna ou externa.
[6] A alienação de bens é quando a administração pública realiza a venda de bens públicos para terceiros.
[7] SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Portaria nº 658, de 28 de setembro de 2019. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-n-658-de-28-de-setembro-de-2019-218825328> Acesso em: 20. 02. 2021.
[8] Ver nota 1 e: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Capacidade de Pagamento (CAPAG). Disponível em < https://www.tesourotransparente.gov.br/temas/estados-e-municipios/capacidade-de-pagamento-capag> Acesso em: 20. 02. 2021. As operações de crédito que exigem aval da União são aquelas contraídas no exterior.
[9] PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Emenda Constitucional nº 108, de 26 de agosto de 2020. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc108.htm.> Acesso em: 20. 02. 2021.
[10] PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc103.htm#:~:text=Altera%20o%20sistema%20de%20previd%C3%AAncia,Art.> Acesso em: 20. 02. 2021.
[11] Estabelecido pela Lei Complementar nº 178, de 13 de janeiro de 2021, o Plano Mansueto foi como ficaram conhecidos o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal e o Plano de Promoção Fiscal, devido ao seu autor, o secretário da STN, Mansueto Almeida. Para saber mais acesse: PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp178.htm.> Acesso em: 27. 02. 2021.
[12] Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.
[13] PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Emenda Constitucional nº 109, de 15 de março de 2021. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc108.htm.> Acesso em: 20. 03. 2021.
Artigo, de autoria do economista Mário de Lima, professor universitário, Assessor Econômico da SMFPA, Presidente do Corecon-RS, publicado no site Economistas no Debate.